Extinción de la acción penal por muerte del procesado, imputado o acusado, no suprime la garantía de protección de los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación integral

 

I.   EXPEDIENTE D-8122  -   SENTENCIA C-828/10 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto

 

1.                  Normas acusadas

LEY 599 DE 2000

(julio 24)

Por la cual se expide el Código Penal

ARTICULO 82. EXTINCION DE LA ACCION PENAL. Son causales de extinción de la acción penal:

1. La muerte del procesado.

2. El desistimiento.

3. La amnistía propia.

4. La prescripción.

5. La oblación.

6. El pago en los casos previstos en la ley.

7. La indemnización integral en los casos previstos en la ley.

8. La retractación en los casos previstos en la ley.

9. Las demás que consagre la ley.

 

LEY 600 DE 2000

(julio 24)

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal

ARTICULO 38. EXTINCION. La acción penal se extingue por muerte, desistimiento, amnistía, prescripción, oblación, conciliación, indemnización integral y en los demás casos contemplados por la ley.

 

LEY 906 DE 2004

(agosto 31)

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal

ARTÍCULO 77. EXTINCIÓN. La acción penal se extingue por muerte del imputado o acusado, prescripción, aplicación del principio de oportunidad, amnistía, oblación, caducidad de la querella, desistimiento, y en los demás casos contemplados por la ley.

2.         Decisión

Primero.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones demandadas contenidas en los artículos 82 de la Ley 599 de 2000, 38 de la Ley 600 de 2000 y 77 de la Ley 906 de 2004, en el entendido que el juez de conocimiento debe decidir oficiosamente o a petición de interesado, independientemente de que exista reserva judicial, poner a disposición u ordenar el traslado de todas las pruebas o elementos probatorios que se hayan recaudado hasta el momento en que se produzca la muerte, para que adelanten otros mecanismos judiciales o administrativos que permitan garantizar los derechos de las víctimas.

Segundo.- ENVIAR copia de la presente sentencia al Congreso de la República, a efectos que constituya un elemento de juicio al momento de regular el tema de los derechos de las víctimas.

 

3.         Fundamentos de la decisión

La Corte comenzó por reafirmar, con fundamento en los artículos 2º, 150 y 229 de la Constitución Política, que el Congreso cuenta con un amplio margen de configuración normativa en lo atinente a la regulación de los diversos procesos judiciales. En efecto, corresponde al órgano de representación democrática fijar las formas propias de cada juicio, en relación con: (i) las autoridades competentes para conocer de cada asunto; (ii) los procedimientos; (iii) los derechos y deberes de cada una de las partes e intervinientes; (iv) los términos durante los cuales se deben surtir las diversas etapas procesales; (v) los recursos que proceden frente a las distintas providencias judiciales; (vi) los contenidos mínimos de las sentencias. Sin embargo, ese margen de configuración no es absoluto, por cuanto se encuentra doblemente limitado: de un lado, por los derechos de contenido sustancial de las partes e intervinientes en el proceso (vgr. los derechos a la verdad, la justicia y la reparación) y de otro, por las garantías procesales esenciales (vgr. juez natural, derecho de defensa, legalidad, publicidad, doble instancia, non bis in idem, etc.).

Además, en materia penal, el margen de configuración se encuentra limitado por disposiciones contenidas en la parte orgánica de la Constitución, atinentes a las competencias y facultades de la Fiscalía General de la Nación, los jueces de control de garantías, los jueces de conocimiento, las víctimas, el Ministerio Público, así como los preceptos concernientes a los diversos fueros de investigación y funcionamiento. Aunado a lo anterior, al momento de regular el proceso penal, el legislador debe ajustarse a las diversas disposiciones de los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia, en especial, los artículos 7, 8, 9 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como los artículos 9, 10, 11, 14 y 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. No obstante, precisó que los tratados internacionales sobre derechos humanos, así como no prevén un determinado sistema electoral, educativo, de salud, pensional o de prestación de servicios públicos, tampoco acogen un sistema procesal específico o un único modelo o paradigma del mismo; tan sólo establecen ciertas garantías mínimas que deben respetar los Estados al momento de diseñar legislativamente los diversos procesos penales. En ese orden, en materia de extinción de la acción penal, el legislador goza de un amplio margen de discrecionalidad al momento de establecer las causales, siempre y cuando dicha regulación respete los mencionados límites.

De igual manera, en el análisis realizado por la Corte se tuvo en cuenta que en el marco del Estado Social de derecho los fines del proceso penal no se reducen a la investigación y sanción a los autores de un determinado delito. En los últimos años, merced a la evolución del derecho internacional de los derechos humanos, el respeto y la garantía de los derechos sustanciales de las víctimas se han erigido en fines igualmente valiosos del proceso penal. En tal sentido, la actividad investigativa y sancionatoria también debe apuntar a la consecución de otros fines, tales como la materialización de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación. Así mismo, en escenarios de justicia transicional, los fines del proceso penal se encaminan a (i) permitir un tránsito sea pleno o al menos parcial, de una situación de anormalidad a una de tranquilidad; (ii) a que una determinada sociedad conozca quienes fueron los perpetradores y cómplices de las graves violaciones de derechos humanos y al derecho internacional humanitario; y (iii) a que las víctimas de tales crímenes obtengan justicia y reparación.

De otra parte, la jurisprudencia ha reconocido que evidentemente el adelantamiento de un proceso penal afecta el disfrute de los derechos fundamentales al buen nombre y la honra del individuo, por cuanto su conducta está siendo objeto de un severo cuestionamiento y que, por el contrario, la exoneración judicial de responsabilidad penal “restablece el concepto que se tiene de él,  su fama, su reputación, su prestigio, la valía propia ante los demás, el reconocimiento social de su conducta irreprochable”. Cuando el procesado fallece antes de un antes de un eventual fallo adverso, sencillamente no podrá ser considerado por la comunidad como un delincuente, puesto que si bien es cierto que se produce en determinado grado detrimento o menoscabo de los derechos fundamentales al buen nombre y a la honra del procesado por el adelantamiento de un proceso penal, también lo es que se presumen la inocencia del acusado hasta que sea demostrada su responsabilidad penal. En todo caso, la eventualidad de un fallo absolutorio no elimina el hecho de que si una persona está siendo investigada penalmente y en especial si su caso se encuentra en una etapa procesal avanzada, es porque existen serios indicios penales en su contra, razón por la cual, es altamente probable su condena.

Visto lo anterior, la Corte realizó una ponderación entre los distintos principios y derechos fundamentales en juego y en especial, el debido proceso y defensa del procesado que fallece antes de proferirse un fallo y los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación. Al respecto, concluyó que aunque la extinción de la acción penal por muerte del procesado, en manera alguna se extiende a la acción civil, existen ciertas dificultades prácticas que al momento de iniciarla o de emprender otra acción administrativa o judicial para obtener una reparación, debido a que carece de una sentencia penal en firme, en la cual se haga responsable al causante del daño ocasionado a las víctimas. Más aún, al margen de la reparación pecuniaria del daño, la garantía de los derechos de las víctimas  a la verdad y a la justicia, esto es a una reparación integral, puede dificultarse cuando el proceso penal termina con la muerte del procesado.

De ahí que la Corte haya considerado que si bien la causal de extinción penal por muerte establecida en las normas demandadas corresponde a un ejercicio legítimo de la potestad configurativa del legislador acorde con el ius puniendi en cabeza del Estado, la garantía de los derechos de las víctimas impone que las actuaciones adelantadas hasta el momento del fallecimiento del procesado sirvan de fundamento para emprender otras acciones encaminadas a lograr la reparación integral. Con tal propósito, declaró la exequibilidad de las expresiones demandadas contenidas en los artículos 82 de la Ley 599 de 2000, 38 de la Ley 600 de 2000 y 77 de la Ley 906 de 2004, a que independientemente de que existe reserva judicial, se entienda que el juez de conocimiento debe decidir oficiosamente o a petición de interesado, poner a disposición u ordenar el traslado de todas las pruebas o elementos probatorios que se hayan recaudado hasta el momento en que se produzca la muerte, para que adelanten otros mecanismos judiciales o administrativos que permitan garantizar los derechos de las víctimas.

4.         Aclaraciones de voto

Los magistrados NILSON PINILLA PINILLA y LUIS ERNESTO VARGAS SILVA anunciaron la presentación de una aclaración de voto relativa a algunos de los fundamentos de la  presente decisión. Por su parte, la magistrada MARÍA VICTORIA CALLE CORREA se reservó la posibilidad de presentar una eventual aclaración de voto.  

La exigencia de determinadas condiciones de calidad para el registro calificado de los programas de educación superior, no desconoce la autonomía de las universidades ni la libertad de cátedra

 

II.   EXPEDIENTE D-8070  -   SENTENCIA C-829/10 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

 

1.         Norma acusada

LEY 1188 DE 2008

(abril 25)

Por la cual se regula el registro calificado de programas de educación superior y se dictan otras disposiciones

ARTÍCULO 1o. Para poder ofrecer y desarrollar un programa académico de educación superior que no esté acreditado en calidad, se requiere haber obtenido registro calificado del mismo.

El registro calificado es el instrumento del Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior mediante el cual el Estado verifica el cumplimiento de las condiciones de calidad por parte de las instituciones de educación superior.

Compete al Ministerio de Educación Nacional otorgar el registro calificado mediante acto administrativo debidamente motivado en el que se ordenará la respectiva incorporación en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, SNIES, y la asignación del código correspondiente.

ARTÍCULO 2o. CONDICIONES DE CALIDAD. Para obtener el registro calificado de los programas académicos, las instituciones de educación superior deberán demostrar el cumplimiento de condiciones de calidad de los programas y condiciones de calidad de carácter institucional.

Condiciones de los programas:

1. La correspondencia entre la denominación del programa, los contenidos curriculares y el logro de las metas para la obtención del correspondiente título.

2. La adecuada justificación del programa para que sea pertinente frente a las necesidades del país y el desarrollo cultural y científico de la Nación.

3. El establecimiento de unos contenidos curriculares acordes con el programa que se ha establecido y que permitan garantizar el logro de los objetivos y sus correspondientes metas.

4. La organización de todas aquellas actividades académicas que fortalezcan los conocimientos teóricos y demuestren que facilitan las metas del proceso formativo.

5. La adecuada formación en investigación que establezca los elementos esenciales para desarrollar una actitud crítica, la capacidad de buscar alternativas para el desarrollo del país.

6. La adecuada relación, efectiva con el sector externo, que proyecte a la universidad con la sociedad.

7. El fortalecimiento del número y calidad del personal docente para garantizar, de una manera adecuada, las funciones de docencia, investigación y extensión.

8. El uso adecuado y eficiente de los medios educativos de enseñanza que faciliten el aprendizaje y permitan que el profesor sea un guía y orientador y el estudiante sea autónomo y participante.

9. La garantía de una infraestructura física en aulas, bibliotecas, auditorios, laboratorios y espacios para la recreación y la cultura, que permitan la formación integral de los estudiantes como ciudadanos de bien y garanticen la labor académica.

Condiciones de carácter institucional:

1. El establecimiento de adecuados mecanismos de selección y evaluación de estudiantes y profesores, en donde se garantice la escogencia por méritos y se impida cualquier discriminación por raza, sexo, credo, discapacidad o condición social.

2. La existencia de una estructura administrativa y académica flexible, ágil y eficiente, al servicio de la misión de las instituciones de educación superior.

3. El desarrollo de una cultura de la autoevaluación, que genere un espíritu crítico y constructivo de mejoramiento continuo.

4. La existencia de un programa de egresados que haga un seguimiento a largo plazo de los resultados institucionales, involucre la experiencia del egresado en la vida universitaria y haga realidad el requisito de que el aprendizaje debe continuar a lo largo de la vida.

5. La implantación de un modelo de bienestar universitario que haga agradable la vida en el claustro y facilite la resolución de las necesidades insatisfechas en salud, cultura, convivencia, recreación y condiciones económicas y laborales.

6. La consecución de recursos suficientes para garantizar el cumplimiento de las metas con calidad, bienestar y capacidad de proyectarse hacia el futuro, de acuerdo con las necesidades de la región y del país.

Lo anterior, sin menoscabo de la viabilidad institucional, las solicitudes de registro calificado de los programas de las instituciones de educación superior estatales tendrán plena financiación del Estado.

El Ministerio de Educación Nacional con los docentes y directivos docentes fijará mediante resolución las características específicas de calidad de los programas de educación superior. En el proceso de definición de dichas características se identificarán los elementos generales de cada programa, sin perjuicio de que las instituciones de educación superior puedan incluir en sus currículos elementos que los particularicen, en virtud de no afectar la potestad constitucional en materia de la autonomía universitaria.

ARTÍCULO 3o. La actuación administrativa no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de radicación, en debida forma, y con el cumplimiento de requisitos exigidos, de la correspondiente solicitud. En el curso de la actuación se designarán los respectivos pares académicos quienes deberán realizar visita de verificación con la coordinación de un funcionario del Viceministerio de Educación Superior, y quien coordinará la presentación del informe evaluativo ante el Ministerio de Educación Nacional y la Comisión Nacional Intersectorial para el aseguramiento de la educación superior, Conaces, Comisión que emitirá concepto recomendando al Ministerio de Educación Nacional el otorgamiento o no del registro calificado.

A partir de la radicación, en debida forma, de la solicitud de registro calificado, por parte de la Institución de Educación Superior, el Ministerio de Educación Nacional tiene un plazo de seis (6) meses para el otorgamiento o no de registro. Cumplido el término establecido sin que el Ministerio comunique el otorgamiento o no del registro calificado, o sin que medie ninguna respuesta explicativa que justifique la demora, se entenderá que hay silencio administrativo positivo de conformidad con el Código Contencioso Administrativo. Dicho silencio dará lugar a investigación disciplinaria en contra del funcionario responsable.

PARÁGRAFO. A la institución de educación superior le asisten los derechos consagrados en el Código Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO 4o. La información que reciba el Ministerio de Educación Nacional en desarrollo de los procesos de evaluación y verificación de los programas y de las instituciones de Educación Superior, tendrá el carácter de reserva, y solo podrá ser conocida por la correspondiente Institución a través de su representante legal o apoderado.

El Ministerio de Educación Nacional publicará en el sistema Nacional de Información de la Educación Superior, SNIES, las decisiones favorables de los correspondientes procesos de evaluación.

ARTÍCULO 5o. Todas las instituciones de Educación Superior podrán ofrecer programas académicos por ciclos propedéuticos hasta el nivel profesional, en todos los campos y áreas del conocimiento dando cumplimiento a las condiciones de calidad previstas en la presente ley y ajustando las mismas a los diferentes niveles, modalidades y metodologías educativas.

ARTÍCULO 6o. Las instituciones de educación superior, respecto de los programas académicos en funcionamiento y que tengan en curso solicitud de registro calificado, y hayan presentado las mismas en los términos fijados por el Ministerio de Educación Nacional, mientras se resuelven dichas solicitudes, podrán ser objeto, sin restricción alguna de las diferentes fuentes de recursos y programas de financiación para estudiantes, programas e instituciones de educación superior que se ofrecen por entidades públicas privadas, de carácter mixto o del sector solidario y el Icetex.

ARTÍCULO 7o. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial el artículo 1o del Decreto 2566 de 2003.

 

 2.        Decisión

Primero.- Declararse INHIBIDA para examinar la constitucionalidad de toda la Ley 1188 de 2008 por violación del principio de unidad de materia, de la autonomía universitaria, de la distribución de competencia legislativa en materia de educación superior; por habilitación al ejecutivo para el ejercicio excesivo de la potestad reglamentaria; desbordamiento de la facultad de inspección y vigilancia por parte del gobierno nacional y vulneración de la libertad de cátedra, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Segundo.- Declarar la EXEQUIBILIDAD por los cargos estudiados, de la siguiente expresión, contenida en el artículo 2º de la LeY 1188 de 2008 “El Ministerio de Educación Nacional con los docentes y directivos docentes fijará mediante resolución las características específicas de calidad de los programas de educación superior. En el proceso de definición de dichas características se identificarán los elementos generales de cada programa, sin perjuicio de que las instituciones de educación superior puedan incluir en sus currículos elementos que los particularicen, en virtud de no afectar la potestad constitucional en materia de la autonomía universitaria”.

Tercero.- Declarar la EXEQUIBILIDAD, por los cargos estudiados de la siguiente expresión, contenida en el artículo 3º de la Ley 1188 de 2008: “En el curso de la actuación se designarán los respectivos pares académicos quienes deberán realizar visita de verificación con la coordinación de un funcionario del Viceministerio de Educación Superior, y quien coordinará la presentación del informe evaluativo ante el Ministerio de Educación Nacional y la Comisión Nacional Intersectorial para el aseguramiento de la educación superior, Conaces, Comisión que emitirá concepto recomendando al Ministerio de Educación Nacional el otorgamiento o no del registro calificado”.

Cuarto.- Declarar la EXEQUIBILIDAD, por los cargos estudiados, de la siguiente expresión, contenida en el artículo 2º de la Ley 1188 de 2008, entre las condiciones que deben cumplir los programas académicos: “1. La correspondencia entre la denominación del programa, los contenidos curriculares y el logro de las metas para la obtención del correspondiente título”.

Quinto.- Declarar la EXEQUIBILIDAD, por los cargos estudiados, de la siguiente expresión, contenida en el artículo 2º de la Ley 1188 de 2009, entre las condiciones que deben cumplir los programas académicos: “2. La adecuada justificación del programa para que sea pertinente frente a las necesidades del país y el desarrollo cultural y científico de la Nación”.

Sexto.- Declarar la EXEQUIBILIDAD, por los cargos estudiados, de la siguiente expresión, contenida en el artículo 2º de la Ley 1188 de 2008, entre las condiciones que deben cumplir los programas académicos: “8. El uso adecuado y eficiente de los medios educativos de enseñanza que faciliten el aprendizaje y permitan que el profesor sea un guía y orientador y el estudiante sea autónomo y participante”.

Séptimo.- Declarar la EXEQUIBILIDAD, por los cargos estudiados, de la siguiente expresión, contenida en el artículo 2º de la Ley 1188 de 2008, entra las condiciones de carácter institucional: “1. El establecimiento de adecuados mecanismos de selección y evaluación de estudiantes y profesores, en donde se garantice la escogencia por méritos y se impida cualquier discriminación por raza, sexo, credo, discapacidad o condición social”.

3.         Fundamentos de la decisión

En primer término, la Corte encontró que respecto de algunos de los cargos de inconstitucionalidad formulados no cumplen con los requisitos de claridad, especificidad, suficiencia y pertinencia exigidos en relación con el concepto de violación que se esgrime en la demanda, como lo ha precisado la jurisprudencia y según lo estatuido en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, para poder efectuar un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la Ley 1188 de 2008.

Así, con referencia al cargo por violación del principio de unidad de materia, los demandantes no realizan un análisis de la Ley 1188 de 2008 para establecer su núcleo temático y determinar si entre sus distintas disposiciones existe o no una relación de conexidad con ese núcleo. De otra parte, los demandantes acusan un contenido normativo que no se desprende de la ley en su conjunto, como quiera que los ciudadanos no explican de qué manera establecer la necesidad de un registro calificado como condición de programas de educación superior, lesiona la autonomía de las universidades, ni cómo de esa previsión legislativa, que constituye el núcleo central de la ley, se desprende el entendimiento de los demandantes conforme al cual, ello implica per se una facultad para que sea el Gobierno el que señale qué, cómo y para qué se enseña en las universidades. No obstante,  los demandantes adicionan el cargo general por violación de la autonomía universitaria con unas consideraciones particulares referidas a contenidos concretos de la ley, que cumplen las condiciones para examinar este cargo frente a normas específicas, de manera que la inhibición se limitó al cargo contra la ley en su conjunto. La misma situación se presentó en relación con el cargo por violación del principio de libertad de cátedra, ya que  el dirigido la totalidad de la Ley 1188 de 2008 no cumple con cumple con los requisitos de certeza, claridad y suficiencia, en la medida que los demandantes no muestran de qué manera la necesidad de un registro calificado, comporta una limitación a los docentes universitarios para que desarrollen sus cátedras en cuanto al contenido o los métodos de enseñanza. Sin embargo, los actores sí plantean un interrogante de constitucionalidad válido con referencia a la previsión del artículo 2º de la ley  demandada, en lo relativo a las metodologías educativas.

Finalmente, la Corte advirtió que el cargo por violación de la competencia legislativa adolece de certeza, toda vez que contrario a lo sostenido por los demandantes, la Ley 1188 de 2008 no contempla el ejercicio de una potestad de regulación autónoma del Gobierno en el campo de la educación superior, a partir de su competencia de inspección y vigilancia, sino que en desarrollo de lo dispuesto en la sentencia C-852/05, fija un marco legal, susceptible de desarrollo reglamentario, a partir del cual podrán realizarse luego las labores de inspección y vigilancia.

El examen de fondo efectuado por la Corte, parte de una autonomía universitaria que no es absoluta y como tal, sujeta a límites establecidos por la ley. Dentro de las limitaciones que de acuerdo con la Constitución se pueden imponer por el Legislador, están las que se derivan de la necesidad de asegurar la calidad de la educación, que se manifiesta tanto en la fijación de un marco general dentro del cual deba desarrollarse el servicio público educativo, como en la posterior inspección y vigilancia que debe adelantar el Gobierno. La atribución del Ministerio de Educación Nacional prevista en el artículo 2º de la Ley 1188 de 2008, para que junto con los docentes y directivos docentes fije las características específicas de calidad de los programas de educación superior se inscribe en ese contexto. A la vez, es claro que la norma no atribuye al Ministerio una competencia autónoma de regulación, sino que lo habilita para especificar las pautas fijadas de manera general por la propia ley. De ninguna manera implica facultar al Gobierno para que con pretensión homogenizadora, establezca los contenidos de los programas académicos de las universidades, en razón de que, como se desprende del tenor literal de la norma, se trata de identificar unos elementos generales, que deben contender los programas, pero cuyo contenido será definido de manera autónoma por las universidades. Al mismo tiempo, la Ley 1188 de 2008 no contempla la posibilidad de que el Ejecutivo establezca directamente programas de educación superior o diseñe con carácter imperativo, los contenidos de los mismos.  De este modo, la referida atribución no es contraria a la autonomía universitaria.

De otro lado, contrario a lo sostenido por los demandantes, no se ve de qué manera la exigencia de coherencia interna de los programas de educación superior limita la autonomía universitaria, si son las propias universidades las que establecen la denominación del programa, los contenidos curriculares y las metas para la obtención del título correspondiente. Lo que se evalúa de acuerdo con el artículo 2º de la Ley 1188 de 2008, como parte del registro calificado de los programas, es la coherencia entre esos elementos aportados por la universidad. Por ello, esta condición resulta ajustada a la Constitución. Tampoco advierte la Corte que la exigencia de pertinencia del programa académico con las necesidades del país y el desarrollo cultural y científico del país comprometa la autonomía de las universidades, en la medida que son las propias universidades  las que incorporan todos los elementos presentes en la condición, de una manera que sea susceptible de verificación externa y sin que esas necesidades sean las que fije o establezca el Gobierno. De igual modo, la verificación por pares académicos de las condiciones para el registro calificado de los programas académicos, con la coordinación del Ministerio de Educación Nacional no constituye per se, una afectación de la autonomía universitaria, porque ni los pares académicos, ni el Ministerio, están habilitados para interferir en los ámbitos amparados por la garantía institucional de la autonomía universitaria y su función se limita, como lo señala la ley, a establecer la medida en que las condiciones generales previstas en la ley, encuentran correspondencia en los   programas y las instituciones objeto de la verificación. Por consiguiente, la expresión demandada del artículo 3º de la Ley 1188 de 2008 fue declarada exequible, frente a estos cargos.

Por último, la Corte determinó que no prosperaba el cargo por violación de la libertad de cátedra, ya que el uso adecuado y eficiente de los medios educativos de enseñanza que faciliten el aprendizaje y permitan que el profesor sea un guía y orientador y el estudiante sea autónomo y participante, en nada imponen un determinado método de enseñanza y por el contrario resulta acorde con cualquiera de los empleados –aún la cátedra magistral- y con un modelo democrático y participativo de educación como el que concibe el constituyente. En consecuencia, el numeral 1 de las condiciones de carácter institucional y el numeral 8 de las condiciones de los programas académicos que hacen parte del artículo 2º de la Ley 1188 de 2008, se consideraron ajustados a la normatividad constitucional.

 

Prohibición de la publicidad y promoción del consumo de tabaco y sus derivados,  no desconoce la libertad de empresa ni la libre iniciativa privada

 

III.  EXPEDIENTE D-8096  -   SENTENCIA C-830/10 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva

 

1.         Norma acusada

LEY 1335 DE 2009

(julio 21)

Disposiciones por medio de las cuales se previenen daños a la salud de los menores de edad, la población no fumadora y se estipulan políticas públicas para la prevención del consumo del tabaco y el abandono de la dependencia del tabaco del fumador y sus derivados en la población colombiana

 

ARTÍCULO 14. CONTENIDO EN LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN DIRIGIDOS AL PÚBLICO EN GENERAL. Ninguna persona natural o jurídica, de hecho o de derecho podrá promocionar productos de tabaco en radio, televisión, cine, medios escritos como boletines, periódicos, revistas o cualquier documento de difusión masiva, producciones teatrales u otras funciones e n vivo, funciones musicales en vivo o grabadas, video o filmes comerciales, discos compactos, discos de video digital o medios similares.

PARÁGRAFO. Los operadores de cable, los operadores satelitales y los operadores de televisión comunitaria que estén debidamente autorizados por la Comisión Nacional de Televisión, a través de licencia, no permitirán la emisión en Colombia de comerciales o publicidad de tabaco producida en el exterior.

Las sanciones serán las mismas previstas en la presente ley.

ARTÍCULO 15. PUBLICIDAD EN VALLAS Y SIMILARES. Se prohíbe a toda persona natural o jurídica la fijación de vallas, pancartas, murales, afiches, carteles o similares móviles o fijos relacionados con la promoción del tabaco y sus derivados.

CAPITULO IV.

DISPOSICIONES PARA PROHIBIR LAS ACCIONES DE PROMOCIÓN Y PATROCINIO DE TABACO Y SUS DERIVADOS.

ARTÍCULO 16. PROMOCIÓN. Prohíbase toda forma de promoción de productos de tabaco y sus derivados.

ARTÍCULO 17. PROHIBICIÓN DEL PATROCINIO. Prohíbase el patrocinio de eventos deportivos y culturales por parte de las empresas productoras, importadoras o comercializadoras de productos de tabaco a nombre de sus corporaciones, fundaciones o cualquiera de sus marcas, cuando este patrocinio implique la promoción, directa o indirecta del consumo de productos de tabaco y sus derivados.

2.         Decisión

Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, los artículos 14, 15, 16 y 17 de la Ley 1335 de 2009, “Disposiciones por medio de las cuales se previenen daños a la salud de los menores de edad, la población no fumadora y se estipulan políticas públicas para la prevención del consumo del tabaco y el abandono de la dependencia del tabaco del fumador y sus derivados en la población colombiana”.

 

3.         Fundamentos de decisión

Las normas demandadas de la Ley 1335 de 2009, prohíben de manera general, toda forma de promoción de productos del tabaco en todos los medios de comunicación masiva, incluida la publicidad transfonteriza que use la televisión como medio de difusión. El concepto de promoción se refiere al “conjunto de actividades cuyo objetivo es dar a conocer algo o incrementar sus ventas”, de lo que se infiere que el concepto cobija las distintas modalidades de mensaje publicitario, acorde con el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano en materia de control de tabaco y sus derivados, en los términos descritos en el Convenio Marco para el Control del Tabaco.

De igual modo, tales disposiciones prohíben el patrocinio directo o indirecto de eventos culturales y deportivos por parte de las empresas vinculadas en la producción, comercialización o importación de productos de tabaco, en los casos en que ese patrocinio implique la promoción directa o indirecta del consumo de productos de tabaco y sus derivados.  

La Corte resaltó que estas medidas se inscriben en el campo de la intervención del Estado en la economía, al imponer prohibiciones a conductas dirigidas a la promoción para el consumo de un grupo de bienes determinados, sin que tengan el alcance de afectar la fabricación de tales productos, ni la posibilidad que los mismos sean puestos a disposición de los consumidores. Por ende, no puede concluirse que la medida de prohibición de la publicidad de productos de tabaco y el patrocinio de eventos culturales y deportivos por las empresas tabacaleras afecte per se la libertad de empresa. A juicio de la Corte, la medida de prohibición total responde a un motivo adecuado y suficiente que justifica tal limitación. En efecto, existe un consenso global acerca de las graves consecuencias que el consumo de tabaco conlleva para la salud de las personas, tanto consumidores como fumadores pasivos, al igual que para el medio ambiente. Ese consenso   ha servido de base para que instrumentos internacionales como la CMCT fijen obligaciones a los Estados tendientes a controlar y desincentivar el consumo de tabaco. Indicó que es un asunto suficientemente documentado que la publicidad, promoción y patrocinio del tabaco aumentan el consumo de éste y que las prohibiciones totales de esta promoción disminuyen su consumo.

A su vez, la prohibición de la publicidad y promoción de productos de tabaco y la limitación intensa del patrocinio por parte de las empresas que lo producen es expresión del principio de solidaridad, en lo que tiene que ver con la conservación de la salud pública y el medio ambiente. Todos esos objetivos no solo son compatibles con la Carta Política, sino que configuran verdaderas obligaciones estatales, pues preceden a la eficacia de los derechos fundamentales de los asociados, como la vida, la salud y la integridad física, junto con otras garantías de índole colectiva. Al mismo tiempo, no existe un mandato en la Constitución que impida que el Estado prohíba la publicidad de determinado producto. Por el contrario, las libertades económicas, que engloban las actividades de producción y comercialización de bienes y servicios, deben ejercerse dentro de los límites del bien común y la ley puede delimitar su alcance cuando así lo exijan el interés general y el ambiente (art. 333 C.P.). La adecuación de la medida con el fin propuesto se corrobora, con base en la interpretación de las normas internacionales aplicables a la materia, las cuales sostienen que la manera eficaz de lograr desincentivar el consumo del tabaco es la prohibición integral de su publicidad. Para la Corte, concurre entonces, una relación objetiva, verificable, plausible  entre medios y fines, aplicando un juicio leve de proporcionalidad por tratarse de medidas de intervención del Estado en la economía, sin que sea necesario que se demuestre a partir de los datos fácticos, que el objetivo es cumplido.

Finalmente, no puede considerarse a estas medidas como paternalistas, ya que no se oponen a que las personas mayores de edad adquieran y consuman tabaco, ni les impone barreras o condiciones para el acceso a estos productos. Del mismo modo, no puede colegirse que se haya afectado el discurso comercial en su vertiente informativa, por el hecho de la prohibición total de la publicidad y promoción. Por el contrario, existe una decidida voluntad del legislador de extremar las medidas para que el potencial consumidor de tabaco esté debidamente informado sobre las calidades del producto y en especial, las consecuencias de su adquisición y su uso. Tampoco la medida resulta desproporcionada por el hecho de circunscribirse a un grupo de productos en particular y no extenderse a otros, como los alimentos que involucran daño cardiovascular o las bebidas alcohólicas. A este respecto, se recordó que las medidas de intervención del Estado hacen parte del amplio margen de configuración legislativa, por lo que corresponde al Congreso decidir en qué campos y bajo qué materias se dirige dicha intervención. En el caso particular, el legislador fundó su decisión en la necesidad de cumplir con las obligaciones asumidas por el Estado en virtud del Convenio Marco para el Control del Tabaco. En consecuencia, los artículos 14, 15, 16 y 17 de la Ley 1335 de 2009 fueron declarados exequibles, por los cargos analizados.

 

El descuento del valor de acciones de  la base gravable del impuesto al patrimonio se extiende a los aportes en sociedades y la exención tributaria establecida en beneficio de las entidades en proceso de concordato o liquidación, debe aplicarse también a las personas naturales sujetas el régimen legal de insolvencia

 

IV.  EXPEDIENTE D-8069  -   SENTENCIA C-831/10 M.P. Nilson Pinilla Pinilla

 

1.         Normas acusadas

LEY 1370 DE 2009

(diciembre 30)

Por la cual se adiciona parcialmente el Estatuto Tributario

ARTÍCULO 4o. Adiciónese el Estatuto Tributario con el siguiente artículo:

“Artículo 295-1. Base gravable. La base imponible del impuesto al patrimonio a que se refiere el artículo 292-1 está constituida por el valor del patrimonio líquido del contribuyente poseído el 1º de enero del año 2011, determinado conforme lo previsto en el Título II del Libro I de este Estatuto, excluyendo el valor patrimonial neto de las acciones poseídas en sociedades nacionales, así como los primeros trescientos diecinueve millones doscientos quince mil pesos ($319.215.000) del valor de la casa o apartamento de habitación.

En el caso de las cajas de compensación, los fondos de empleados y las asociaciones gremiales, la base gravable está constituida por el patrimonio líquido poseído a 1o de enero del año 2011, vinculado a las actividades sobre las cuales tributa como contribuyente del impuesto sobre la renta y complementarios.

PARÁGRAFO. Se excluye de la base para liquidar el impuesto al patrimonio, el valor patrimonial neto de los activos fijos inmuebles adquiridos y/o destinados al control y mejoramiento del medio ambiente por las empresas públicas de acueducto y alcantarillado.

Igualmente se excluye el valor patrimonial neto de los bienes inmuebles del beneficio y uso público de las empresas públicas de transporte masivo de pasajeros, así como el VPN de los bancos de tierras que posean las empresas públicas territoriales destinadas a vivienda prioritaria.

Así mismo, se excluye de la base el valor patrimonial neto de los aportes sociales realizados por los asociados, en el caso de los contribuyentes a que se refiere el numeral 4 del artículo 19 de este Estatuto”.

ARTÍCULO 6o. Adiciónese el Estatuto Tributario con el siguiente artículo:

“Artículo 297-1. Entidades no sujetas al impuesto. No están obligadas a pagar el impuesto al patrimonio de que trata el artículo 292-1, las entidades a las que se refiere el numeral 1 del artículo 19, las relacionadas en los artículos 22, 23, 23-1 y 23-2, así como las definidas en el numeral 11 del artículo 191 del Estatuto Tributario. Tampoco están sujetas al pago del impuesto las entidades que se encuentren en liquidación, concordato, liquidación forzosa administrativa, liquidación obligatoria o que hayan suscrito acuerdo de reestructuración de conformidad con lo previsto en la Ley 550 de 1999, o acuerdo de reorganización de la Ley 1116 de 2006”.

2.         Decisión

Primero.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “de las acciones poseídas”, contenida en el artículo 4º de la Ley 1370 de 2009, que adicionó el artículo 295-1 del Estatuto Tributario, bajo el entendido de que el valor patrimonial neto de los aportes en sociedades nacionales también constituye un rubro excluido del pago del impuesto al patrimonio.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “entidades”, contenida en el artículo 6º de la Ley 1370 de 2009, que adicionó el artículo 297-1 del Estatuto Tributario, bajo el entendido de que la exención del pago del impuesto al patrimonio a las entidades en liquidación o reestructuración, de conformidad con la ley aplicable en uno u otro caso, también se aplica a las personas naturales que se encuentren sometidos al régimen de insolvencia.

3.         Fundamentos de la decisión

En el presente caso, los problemas jurídicos que correspondió resolver a la Corte Constitucional se concretaron en determinar: (i) si el legislador, al establecer la posibilidad de descontar del valor patrimonial neto únicamente las acciones “poseídas en sociedades nacionales”, sin considerar los aportes o cuotas sociales, incurrió en una omisión legislativa relativa que desconoce los principios de igualdad (art. 13 C.P.), equidad y justicia tributaria (arts. 95.9 y 363 C.P.) y la libre creación de empresas (art. 333 C.P.) y (ii) si se desconocen los mismos principios de igualdad, justicia y equidad tributaria, al consagrar un beneficio tributario para las entidades que se encuentren en régimen de insolvencia, omitiendo incluir como beneficiarios a las personas naturales que se encuentren bajo el mismo régimen de insolvencia empresarial o en fase de organización de sus pasivos, conforme a la ley. El cargo por la presunta existencia de un vicio de procedimiento en la formación de la Ley 1370 de 2009 no fue debidamente sustentado, razón por la cual, la Corte no abordó su análisis. 

El examen de la Corte comenzó por precisar los elementos del impuesto al patrimonio, respecto del cual, las normas demandadas establecen un beneficio. Se trata de un tributo de carácter directo, de naturaleza personal, que grava el capital neto de las personas. El patrimonio neto está constituido por el conjunto de bienes y derechos de contenido económico de que sea titular la persona, con deducción de deudas y obligaciones personales de las que deba responder. La Ley 1370 de 2009, creó el impuesto al patrimonio por el año 2011, señalando que para efectos de este gravamen, el concepto de riqueza es el equivalente al total del patrimonio líquido y se causará a partir del 1º de enero de 2011. Los elementos de este impuesto son: el sujeto activo, es la Nación; el sujeto pasivo, son las personas naturales, jurídicas y sociedades de hecho, que tengan la calidad de contribuyentes y de declarantes del impuesto sobre la renta; el hecho generador y la base imponible o gravables están constituidos por la riqueza entendida como el patrimonio líquido a 1º de enero del año 2011, cuyo valor sea superior a 3.000 millones de pesos. Habida cuenta que las disposiciones legales que se cuestionan se refieren a los descuentos previstos solamente para ciertas sociedades y entidades en proceso de liquidación, la Corte hizo un recuento de las clases de sociedades y su responsabilidad en materia fiscal, de lo cual resaltó la potestad del legislador tanto para determinar el régimen jurídico de las sociedades y demás personas jurídicas como para la expedición, adición y modificación de las leyes relativas a impuestos (arts. 150.12 y 338 C.P.). Así mismo, señaló que el establecimiento de un régimen solidario en asuntos fiscales, es competencia del legislador, que en su condición de depositario de la potestad impositiva, está plenamente habilitado para determinar lo concerniente a la responsabilidad tributaria, sin que existan limitaciones sobre el señalamiento de los sujetos de la obligación tributaria o los mecanismos para hacer efectiva la responsabilidad solidaria.

En el caso concreto del impuesto al patrimonio, la Corte advirtió que en las regulaciones anteriores contenidas en el Decreto Legislativo 1838 de 2002, la Ley 863 de 2003 (art. 17) y la Ley 1111 de 2006 (arts. 25 a 29), siempre se había establecido el descuento de la base gravable, del valor patrimonial neto de las “acciones o aportes”, mientras que en la nueva versión del impuesto que se aplicará para el 1º de enero de 2011 (art. 4º de la Ley 1370 de 2009), solamente permite restar de la base gravable, el valor patrimonial neto de las “acciones poseídas en sociedades nacionales”. Según esto, el nuevo impuesto al patrimonio no permitiría descontar el valor patrimonial neto de los “aportes en sociedades”, es decir, de los valores que se tiene en sociedades limitadas o asimiladas, con lo cual se presenta un tratamiento inequitativo respecto de los socios de las sociedades de personas, configurándose así una doble imposición económica, contraria a los principios de justicia y equidad en materia tributaria. Al restringir ese descuento a las inversiones representadas en “acciones” de sociedades nacionales, se produce una infracción comparativa no justificada frente a otras formas de participación en el capital de personas jurídicas que se encuentran en idéntica situación material, esto es, las inversiones en entidades que no están organizadas como sociedades por acciones sino por aportes. Para la Corte, se configura en este caso una omisión legislativa relativa que conforme al principio de conservación del derecho y el efecto útil de las normas, impone el mantenimiento del artículo demandado como una legítima manifestación de la potestad tributaria del Congreso, mediante una declaración de exequibilidad condicionada que incorpore al precepto legal, el grupo de contribuyentes excluidos del beneficio tributario establecido en el artículo 4º de la Ley 1370 de 2009, sin una justificación válida desde la perspectiva constitucional. De ahí que la expresión “de las acciones poseídas” contenida en el mencionado artículo 4º es exequible, siempre y cuando se entienda que comprende también el valor patrimonial neto de los “aportes” en sociedades nacionales.   

De igual modo, la Corte encontró que el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa, violatoria de los principios de igualdad, justicia y equidad tributaria y de la libertad de empresa, al establecer una exención del impuesto al patrimonio únicamente para las “entidades”, esto es, las personas jurídicas que atraviesan dificultades económicas y por tanto están sometidas a procesos de concordato y liquidación (Ley 550 de 1999), sin incluir a las personas naturales no comerciantes sometidas conforme a la ley a un régimen de insolvencia (ley 1380 de 2010). Observó que el artículo 6º de la Ley 1370 de 2009 establece un trato discriminatorio no justificado, para personas naturales que pueden verse avocadas a la misma situación de cesación de pagos en períodos de crisis, que sin embargo no estarían exentas del pago del impuesto de patrimonio, como sí lo están las personas jurídicas que atraviesan la misma situación, la cual amerita un tratamiento tributario menos gravoso. Por consiguiente, por las mismas razones, la Sala procedió a declarar la exequibilidad condicionada de la expresión “entidades”, de manera que se entienda que la exención del pago del impuesto al patrimonio para las entidades en liquidación o reestructuración, también se aplica a las personas naturales sometidas al régimen legal de insolvencia.

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Presidente